KUASA PENGGUNA ANGGARAN DENGAN KEWENANGAN TERBATAS SEBAGAI PEJABAT PEMBUAT KOMITMEN

KAJIAN TERHADAP PERTENTANGAN ANTARA KEPUTUSAN PRESIDEN NOMOR 54 TAHUN 2010 DENGAN PERATURAN MENTERI DALAM NEGERI NOMOR 21 TAHUN 2011

I.                   Pendahuluan

Dalam Sistem Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (SPBJP) yang dilaksanakan menurut Pedoman yang mengaturnya (Peraturan Presiden No. 54 Tahun 2010 tentang Pedoman Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah), dikenal ada beberapa jabatan penting yang terkait dengan pengadaan barang/jasa dimaksud. Jabatan penting yang terkait dengan pengadaan barang/jasa pemerintah antara lain adalah Pengguna Anggaran/Barang, Kuasa Pengguna Anggaran/Barang, Pejabat Pembuat Komitmen dan Panitia/Pejabat Pengadaan. Jabatan-jabatan tersebut berlaku baik untuk pengadaan barang/jasa yang pendanaannya bersumber dari APBN maupun APBD.
Di samping itu, dalam Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, juga dikenal pejabat-pejabat yang terkait dengan pengelolaan Keuangan Daerah (termasuk pengadaan barang/jasa yang dibiayai dari APBD), pejabat-pejabat tersebut adalah Pengguna Anggaran/Barang, Kuasa Pengguna Anggaran, Pejabat Penatausahaan Keuangan, Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan serta bendaharawan.
Dari pejabat-pejabat tersebut diatas, Pejabat Pembuat Komitmen merupakan jabatan yang paling penting terkait dengan pengadaan barang dan jasa oleh karena Pejabat Pembuat Komitmen memiliki kewenangan, sesuai dengan pelimpahan dari Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran, untuk melakukan tindakan yang mengakibatkan kewajiban untuk membayar (membebani anggaran).
Peraturan Presiden No. 54 Tahun 2010 menetapkan bahwa Pejabat Penandatangan Surat Perintah Membayar (SPM) yang dalam hal ini Pengguna Anggaran atau Kuasa Pengguna Anggaran dilarang menjabat sebagai Pejabat Pembuat Komitmen, tetapi Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 21 Tahun 2011 yang merupakan perubahan ke-2 dari Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 13 Tahun 2003 menetapkan bahwa Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran langsung menjabat sebagai Pejabat Pembuat Komitmen. Kedua hal tersebut diatas secara langsung menimbulkan pertentangan. Pertentangan tersebut yang menjadi pokok bahasan dalam tulisan ini. Tulisan ini, di samping melihat pertentangan dari sisi hukum formal, juga menyoroti pertentangan tersebut dari sisi Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP). Di akhir tulisan ini, akan disampaikan alternatif solusi untuk mencoba mengatasi pertentangan tersebut. Perlu diperhatikan, tulisan ini hanya bersifat kajian, sehingga solusi yang ditawarkan pada akhir tulisan ini sifatnya tidak mutlak dan mengikat tetapi hanya merupakan alternatif penyelesaian masalah.

II.                Tinjauan Hukum

Landasan Hukum bagi penetapan Pejabat Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran dan Pejabat Pembuat Komitmen adalah Peraturan Presiden No. 54 Tahun 2010 dan Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 21 Tahun 2011 tentang Perubahan ke-2 Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 13 Tahun 2003 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Kutipan beberapa pasal terkait disajikan di bawah ini.
Dari Permendagri Nomor 21 Tahun 2011, beberapa pasal terkait yakni :
Pasal 10A
Dalam rangka pengadaan barang/jasa, Pengguna Anggaran bertindak sebagai Pejabat Pembuat Komitmen sesuai peraturan perundang-undangan di bidang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
Pasal 11
(1) Pejabat pengguna anggaran/pengguna barang dalam melaksanakan tugas-tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10 dapat melimpahkan sebagian kewenangannya kepada kepala unit kerja pada SKPD selaku kuasa pengguna anggaran/kuasa pengguna barang.
(2) Pelimpahan sebagian kewenangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berdasarkan pertimbangan tingkatan daerah,besaran SKPD, besaran jumlah uang yang dikelola, bebankerja, lokasi, kompetensi, rentang kendali, dan/ataupertimbangan objektif lainnya.
(3) Pelimpahan sebagian kewenangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan oleh kepala daerah atas usul kepala SKPD.
(3a) Pelimpahan sebagian kewenangan sebagaimanadimaksud pada ayat (1), meliputi:
  1. melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran atas beban anggaran belanja;
  2. melaksanakan anggaran unit kerja yang dipimpinnya;
  3. melakukan pengujian atas tagihan dan memerintahkan pembayaran;
  4. mengadakan ikatan/perjanjian kerjasama dengan pihak lain dalam batas anggaran yang telah ditetapkan;
  5. menandatangani SPM-LS dan SPM-TU;
  6. mengawasi pelaksanaan anggaran unit kerja yang dipimpinnya; dan
  7. melaksanakan tugas-tugas kuasa pengguna anggaran lainnya berdasarkan kuasa yang dilimpahkan oleh pejabat pengguna anggaran.
(4) Kuasa pengguna anggaran/kuasa pengguna barang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bertanggungjawab atas pelaksanaan tugasnya kepada pengguna anggaran/pengguna barang.
(5) Dalam pengadaan barang/jasa, Kuasa Pengguna Anggaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1), sekaligus bertindak sebagai Pejabat Pembuat Komitmen.

Terkait dengan tugas dan wewenang Pejabat Pembuat Komitmen, dalam Peraturan Presiden No. 54 Tahun 2010 diatur sebagai berikut :
Pasal 12
(1) PPK merupakan Pejabat yang ditetapkan oleh PA/KPA untuk melaksanakan Pengadaan Barang/Jasa.
(2) Untuk ditetapkan sebagai PPK harus memenuhi persyaratan sebagai berikut:
  1. memiliki integritas;
  2. memiliki disiplin tinggi;
  3. memiliki tanggung jawab dan kualifikasi teknis serta manajerial untuk melaksanakan tugas;
  4. mampu mengambil keputusan, bertindak tegas danmemiliki keteladanan dalam sikap perilaku serta tidak pernah terlibat KKN;
  5. menandatangani Pakta Integritas;
  6. tidak menjabat sebagai pengelola keuangan; dan
  7. memiliki Sertifikat Keahlian Pengadaan Barang/Jasa.
(3) Persyaratan manajerial sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf c adalah:
  1. berpendidikan paling kurang Sarjana Strata Satu (S1) dengan bidang keahlian yang sedapat mungkin sesuai dengan tuntutan pekerjaan;
  2. memiliki pengalaman paling kurang 2 (dua) Tahun terlibat secara aktif dalam kegiatan yang berkaitan dengan Pengadaan Barang/Jasa; dan
  3. memiliki kemampuan kerja secara berkelompok dalam melaksanakan setiap tugas/pekerjaannya.
Penjelasan Pasal 12 ayat (2) Huruf f :
Yang dimaksud pengelola keuangan disini yaitu bendahara/verifikator/Pejabat Penandatangan Surat Perintah Membayar.

Pelimpahan wewenang dari Pengguna Anggaran kepada Kuasa Pengguna Anggaran diatur dalam pasal 9 dan pasal 10 Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010. Kutipan dari pasal-pasal tersebut disajikan di bawah ini :
Pasal 9
Atas dasar pertimbangan besaran beban pekerjaan atau rentang kendali organisasi:
  1. PA pada Kementerian/Lembaga/Institusi pusat lainnya menetapkan seorang atau beberapa orang KPA;
  2. PA pada Pemerintah Daerah mengusulkan 1 (satu) atau beberapa orang KPA kepada Kepala Daerah untuk ditetapkan.
Pasal 10
1)      KPA pada Kementerian/Lembaga/Institusi pusat lainnya merupakan Pejabat yang ditetapkan oleh PA.
2)      KPA pada Pemerintah Daerah merupakan Pejabat yang ditetapkan oleh Kepala Daerah atas usul PA.
3)      KPA untuk dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan ditetapkan oleh PA pada Kementerian/Lembaga/Institusi pusat lainnya atas usul Kepala Daerah.
4)      KPA memiliki kewenangan sesuai pelimpahan oleh PA.

Berdasarkan kedua sumber yang dibahas di atas, dapat disimpulkan bahwa dalam Proses Pengadaan Barang dan Jasa Pengguna Anggaran atau Kuasa Pengguna Anggaran berdasarkan wewenang yang dilimpahkan kepadanya dari Pengguna Anggaran, dalam proses pengadaan barang/jasa bertindak selaku Pejabat Pembuat Komitmen dengan kewenangan melakukan tindakan yang mengakibatkan timbulnya pembayaran tanpa melepaskan hak dan wewenang sebagai Pejabat Penandatangan Surat Perintah Membayar (SPM).

III.             Ketidakpatuhan pada Peraturan Perundang-undangan dan Kerentanan dalam Sistem Pengendalian Interen

a.       Ketidakpatuhan pada Peraturan Perundang-undangan
Dari Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 21 Tahun 2011 tentang Perubahan ke-2 Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 13 Tahun 2003 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah dapat disimpulkan hal-hal sebagai berikut:
1.      Pengguna Anggaran memiliki kewenangan antara lain menandatangani Surat Perintah Membayar (SPM) dan sekaligus bertindak sebagai Pejabat Pembuat Komitmen.
2.      Berdasarkan besaran tugas dan jumlah uang yang dikelola, Pengguna Anggaran dapat menetapkan satu atau beberapa orang Kuasa Pengguna Anggaran dengan pelimpahan wewenang antara lain menandatangani Surat Perintah Membayar (SPM). Kuasa Pengguna Anggaran dalam hal ini bertindak selaku Pejabat Pembuat Komitmen.
Terkait dengan hal tersebut diatas, dengan memperhatikan pasal 12 ayat (2) huruf (f) berikut penjelasannya dari Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 yang mensyaratkan Pejabat Pembuat Komitmen tidak boleh menjabat sebagai Pejabat Pengelola Keuangan yang diantaranya adalah Pejabat Penandatangan Surat Perintah Membayar (SPM), maka dapat disimpulkan bahwa kedua aturan tersebut saling bertentangan. Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 pada satu sisi tidak memperbolehkan Pejabat Penandatangan Surat Perintah Membayar (yang dalam hal ini adalah Pengguna Anggaran atau Kuasa Pengguna Anggaran berdasarkan pelimpahan wewenang dari Pengguna Anggaran) untuk ditetapkan sebagai Pejabat Pembuat Komitmen, sementara pada sisi yang lain Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 Tahun 2011 yang merupakan perubahan ke-2 dari Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2003 mensyaratkan bahwa Pengguna Anggaran atau Kuasa Pengguna Anggaran (apabila ditetapkan) langsung bertindak sebagai Pejabat Pembuat Komitmen.
Pertentangan dalam kedua aturan tersebut menimbulkan masalah serius, kepatuhan pada salah satu aturan secara langsung mengakibatkan ketidakpatuhan pada aturan yang lain, dan bagaimanapun juga, permasalahan ini harus ditemukan solusinya. Menemukan solusi bagi permasalahan tersebut adalah tujuan utama dari tulisan ini.

b.      Kendala pada Persyaratan Sertifikat Keahlian Pengadaan Barang/Jasa
Pasal 12 ayat (2)-g Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 memberikan persyaratan untuk ditetapkan sebagai Pejabat Pembuat Komitmen harus memiliki Sertifikat Keahlian Pengadaan Barang/Jasa. Sementara itu, dalam pasal-pasal yang mengatur tentang Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran, tidak ada kewajiban untuk memiliki Sertifikat Keahlian Pengadaan Barang/Jasa bagi Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran.
Dalam prakteknya, kondisi tersebut dapat menjadi kendala apabila ketentuan Pasal 10 dan Pasal 11 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 Tahun 2011 diterapkan.
Oleh karena tidak ada persyaratan memiliki Sertifikat Pengadaan Barang/Jasa bagi Pengguna Anggaran maupun Kuasa Pengguna Anggaran, berarti Pengguna Anggaran maupun Kuasa Pengguna Anggaran dapat memiliki Sertifikat Pengadaan Barang/Jasa maupun tidak. Dalam kenyataannya, banyak Pengguna Anggaran maupun Kuasa Pengguna Anggaran yang tidak memiliki Sertifikat Pengadaan Barang/Jasa.
Masalah akan muncul apabila ketentuan Pasal 10 dan Pasal 11 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 Tahun 2011 diterapkan pada Instansi/Lembaga yang Pengguna Anggaran maupun Kuasa Pengguna Anggarannya tidak memiliki Sertifikat Pengadaan Barang/Jasa. Menetapkan Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran yang tidak memiliki Sertifikat Pengadaan Barang/Jasa sebagai Pejabat Pembuat Komitmen secara langsung bertentangan dengan pasal 12 ayat (2)-g Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010.

c.       Kerentanan pada Sistem Pengendalian Intern
Menurut Committe of Sponsorsing Organization of the Treadway Commision (COSO), Pengendalian Interen diartikan sebagai suatu proses, yang dipengaruhi oleh dewan komisaris, managemen dan personel lain, yang dirancang untuk menyediakan keyakinan yang memadai berkaitan dengan pencapaian tujuan dalam beberapa kategori yakni : efektivitas dan efisiensi kegiatan, keandalan pelaporan keuangan dan ketaatan pada peraturan dan ketentuan yang berlaku.[1]
Konsep COSO tersebut yang diadopsi oleh pemerintah dengan melakukan berbagai modifikasi sehingga lahirlah Sistem Pengendalian Interen Pemerintah (SPIP) yang dituangkan di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008.[2] Adapun tujuan dari Sistem Pengendalian Interen Pemerintah (SPIP) menurut Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 adalah[3] :
1.      Pencapaian kegiatan yang efektif dan efisien
2.      Perlindungan aset organisasi
3.      Keterandalan laporan keuangan
4.  Kepatuhan pada kebijakan, rencana, prosedur, peraturan dan ketentuan yang berlaku.

Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tersebut, Sistem Pengendalian Interen Pemerintah dibangun berdasarkan 5 (lima) unsur pengendalian yakni :
1.      Lingkungan Pengendalian
2.      Penilaian Resiko
3.      Aktivitas Pengendalian
4.      Informasi dan Komunikasi
5.      Pemantauan Pengendalian Interen
Dari ke-5 unsur pengendalian di atas, Lingkungan Pengendalian merupakan dasar dari unsur-unsur yang lain. Lingkungan Pengendalian merupakan Komponen yang bersifat dinamis dan lunak (Soft Control). Lingkungan Pengendalian merupakan kondisi yang dibangun dalam suatu instansi pemerintah yang mempengaruhi efektivitas pengendalian Intern.[4] Oleh karena merupakan dasar dari Sistem Pengendalian Interen, dan juga berkaitan dengan pokok bahasan dalam tulisan ini, maka tulisan ini hanya akan membahas unsur Lingkungan Pengendalian tersebut.
PP Nomor 60 Tahun 2008 mensyaratkan bahwa salah satu sub unsur dari Lingkungan Pengendalian adalah pembentukan struktur organisasi yang sesuai dengan kebutuhan.[5] Pembentukan struktur organisasi memiliki 4 (empat) sasaran yakni :
1.  Mengakomodasi seluruh rincian pekerjaan yang harus dilaksanakan untuk mencapai tujuan,
2.  Membagi beban pekerjaan yang seimbang
3.  Menciptakan koordinasi dalam struktur organisasi yang terpadu dan harmonis
4.  Meyakinkan adanya pemisahan fungsi yang jelas sehingga menciptakan adanya internal check antara fungsi yang satu dengan fungsi yang lain. Pemisahan fungsi dimaksud antara lain meliputi: otorisasi untuk melaksanakan transaksi, pencatatan, pemrosesan, dan review.[6]
Terkait dengan penetapan Pengguna Anggaran atau Kuasa Pengguna Anggaran sebagai Pejabat Pembuat Komitmen sementara pada satu sisi Penguna Anggaran atau Kuasa Penguna Anggaran berdasarkan pelimpahan wewenang dari Pengguna Anggaran adalah Pejabat yang Menandatangani Surat Perintah Membayar (memberikan otorisasi untuk melaksanakan transaksi), disini terlihat bahwa tidak ada pemisahan tugas dan fungsi antara pejabat yang memberikan otorisasi pelaksanaan transaksi dengan pejabat yang melaksanakan transaksi sekaligus menyiapkan dokumen pelaksanaan transasksi (dalam hal ini transaksi dimaksudkan adalah pengadaan barang/jasa).
Tidak adanya pemisahan fungsi yang memadai dalam proses pengadaan barang dan jasa apabila Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran sebagai Pejabat Penandatangan Surat Perintah Membayar (SPM) sekaligus bertindak sebagai Pejabat Pembuat Komitmen mengakibatkan tidak adanya internal check yang memadai dalam proses pengadaan barang/jasa, hal ini akan berpengaruh terhadap efektivitas Sistem Pengendalian Interen yang dibangun di dalam instansi pemerintah bersangkutan.

IV.             Pelimpahan Wewenang Terbatas; Alternatif Pemecahan Masalah

Dari pembahasan diatas, terlihat bahwa penetapan Pengguna Anggaran atau Kuasa Pengguna Anggaran dengan pelimpahan wewenang penuh dari Pengguna Anggaran sebagai Pejabat Pembuat Komitmen menimbulkan pertentangan. Pertentangan tersebut baik dilihat dari sisi hukum formal, persyaratan Sertifikat Pengadaan Barang/Jasa maupun dari sisi Sistem Pengendalian Interen. Menetapkan Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran sebagai Pejabat Pembuat Komitmen yang mengacu pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 Tahun 2011, secara langsung bertentangan dengan persyaratan jabatan dan sertifikasi Pejabat Pembuat Komitmen yang diatur di dalam Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010. Demikian juga, dari sisi Sistem Pengendalian Interen, Penetapan Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran yang notabene adalah Pejabat Penandatangan Surat Perintah Membayar sebagai Pejabat Pembuat Komitmen memiliki kerentanan dalam Sitem Pengendalian Interen. Penetapan tersebut menyebabkan tidak adanya pemisahan wewenang antara pejabat yang melakukan tindakan yang mengakibatkan pembayaran dengan pejabat yang memberikan otorisasi terhadap pembayaran.
Mengingat bahwa Pengguna Anggaran dapat melimpahkan seluruh atau sebagian kewenangannya kepada Kuasa Pengguna Anggaran (tidak ada keharusan pelimpahan seluruh wewenang dari Pengguna Anggaran kepada Kuasa Pengguna Anggaran), titik ini merupakan celah untuk mengatasi masalah tersebut. Pengguna Anggaran dalam kewenangannya dapat mengusulkan kepada Menteri/Kepala Daerah/Pimpinan Instansi lain untuk menetapkan Kuasa Pengguna Anggaran yang akan bertindak selaku Pejabat Pembuat Komitmen dengan pelimpahan sebagian wewenang, yakni segala wewenang selain dari wewenang untuk menandatangani Surat Perintah Membayar, dengan kata lain Penetapan Kuasa Pengguna Anggran adalah suatu keharusan tetapi dengan pelimpahan wewenang yang terbatas. Secara ringkas, hal tersebut diuraikan sebagai berikut:
1.      Penguna Anggaran (harus) mengusulkan satu atau beberapa orang yang memiliki Sertifikat Pengadaan Barang/Jasa kepada Menteri/Kepala Daerah/Pimpinan Instansi Lain, menurut lokasi, serta besaran tugasnya untuk ditetapkan sebagai Kuasa Pengguna Anggaran.
2.      Kuasa Pengguna Anggaran yang ditetapkan tersebut sekaligus bertindak sebagai Pejabat Pembuat Komitmen.
3.      Pelimpahan Wewenang dari Pengguna Anggaran kepada Kuasa Pengguna Anggaran dibatasi pada wewenang selain dari menandatangani Surat Perintah Membayar (Surat Perintah Membayar tetap ditandatangani oleh Pengguna Anggaran).

Hal tersebut yang diuraikan di atas, diharapkan dapat mengatasi pertentangan dalam peraturan perundang-undangan terkait dengan kewenangan Pejabat Pembuat Komitmen, khususnya Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 Tahun 2011 yang merupakan perubahan ke-2 dari Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2003 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Hal tersebut juga diharapkan dapat mengatasi kerentanan dalam Sistem Pengendalian Interen untuk menjamin instansi pemerintah mencapai tujuannya secara efektif, efisien dan ekonomis.
Ketaatan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku dan adanya Sistem Pengendalian Interen yang efektif yang memberikan jaminan akan adanya pemisahan fungsi yang jelas merupakan hal yang sangat penting dalam suatu organisasi, tidak terkecuali pada instansi pemerintah, karena itu, kedua hal tersebut harus mendapat perhatian yang serius.



[1] Sistem Pengendalian Manajemen, Pusat Pendidikan dan Pelatihan Pengawasan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, Edisi ke-6, 2009; hal 10
[2] Ibid, hal 11
[3] Ibid, hal 24
[4] Ibid, hal 48
[5] Ibid, hal 55
[6] Adanya pemisahan tugas juga merupakan salah satu Standar Rinci dari Sistem Pengendalian Manajemen, menurut Sawyer, Dittenhofer dan Scheiner dalam Sawyer Internal Auditing, edisi ke-5 Tahun 2003; lihat ibid hal 30.

Komentar

Posting Komentar